Państwo nie walczy z wysoką śmiertelnością wśród chorych na COVID-19 – czy bierność rodzi odpowiedzialność za skutki epidemii?

Kiedy na łamach The Lancet pojawił się artykuł o tym, że w Polsce współczynnik umieralności z powodu COVID-19 jest jednym z najwyższych na świecie, zaś wskaźnik szczepień na poziomie 56% sytuuje się poniżej unijnej średniej, w kierunku Rady Ministrów popłynęła fala krytyki.

Radzie Ministrów zarzucano przede wszystkim bierność i milczące przyzwolenie na rozprzestrzenianie się idei propagowanych przez antyszczepionkowców. Do nagłośnienia problemu przyczyniło się między innymi złożenie rezygnacji przez większość członków Rady Medycznej – organu pomocniczego Prezesa Rady Ministrów. Według opinii publicznej, w Polsce środki służące ograniczeniu rozprzestrzeniania się COVID-19 nie są egzekwowane w wystarczająco wysokim stopniu.

Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej

Pandemia początkowo była uznawana zasadniczo za siłę wyższą – zjawisko nagłe, którego nie można było przewidzieć oraz któremu nie można było zapobiec. Stan pandemii utrzymuje się jednak od około 2 lat i w tym czasie zdołano opracować pewne procedury ograniczające negatywne skutki tego zjawiska. W tym kontekście odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej nie może być zatem całkowicie wyłączona poprzez powołanie się na nagłość i nieprzewidywalność epidemii. Możliwości jej wygaszenia są wprawdzie ograniczone, ale określone procedury pozwalają na ograniczenie negatywnych zjawisk z nią związanych – choćby zmniejszenie śmiertelności wśród chorych na COVID-19.

Podstawa prawna odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej została określona w art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem: Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.

W przedmiotowym przypadku odpowiedzialność mogłaby spoczywać na Skarbie Państwa, ponieważ Rada Ministrów nie posiada osobowości prawnej – jest organem władzy wykonawczej, prowadzącym politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej, kierującym administracją rządową.

Odpowiedzialność z deliktu

Odpowiedzialność władzy publicznej za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy jej wykonywaniu obciążająca Skarb Państwa jest odpowiedzialnością deliktową. Warunkami koniecznymi do jej powstania, które muszą zostać spełnione łącznie, są zatem:

• wykonywanie władzy publicznej niezgodnie z prawem (działanie lub zaniechanie),
• wystąpienie szkody,
• wystąpienie adekwatnego związku przyczynowo – skutkowego między działaniem lub zaniechaniem a szkodą.

Bierność może być utożsamiana z zaniechaniem. Adekwatność związku przyczynowo – skutkowego sprowadza się zaś do tego, że Skarb Państwa może ponosić odpowiedzialność wyłącznie za normalne skutki bierności (zaniechania). Szkoda może mieć charakter majątkowy, albo niemajątkowy. Obowiązek wykazania jej zakresu i wysokości spoczywa na osobie, która wywodzi swoje roszczenie z art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego przeciwko Skarbowi Państwa.

Skarb Państwa odpowiada za bierność niezgodną (nie tylko) z prawem

Sposób ukształtowania odpowiedzialności Skarbu Państwa za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej różni się od ogólnej podstawy odpowiedzialności deliktowej wskazanej w art. 415 Kodeksu cywilnego. W odniesieniu do odpowiedzialności Skarbu Państwa za wykonywanie uprawnień w tzw. sferze imperium ustawodawca nie posłużył się pojęciem bezprawności.

Jednakże według aktualnego poglądu prezentowanego w doktrynie, należy utożsamiać niezgodność z prawem z bezprawnością rozumianą w sposób cywilistyczny – jako sprzeczność z prawem lub zasadami współżycia społecznego. Pogląd ten jest uzasadniony – trudno znaleźć przyczynę, dla której zachowanie podmiotów sprawujących władzę publiczną miałoby być oceniane wyłącznie według litery prawa (brzmienia przepisów), z pominięciem zasad współżycia społecznego, które dopełniają system prawa cywilnego i pełnią doniosłą rolę w kształtowaniu stosunków cywilnoprawnych.

W odniesieniu do odpowiedzialności Skarbu Państwa nie jest badana wina. Odpowiedzialność za delikt władzy publicznej jest oparta na zasadzie bezprawności.

Szeroko rozumiane wykonywanie władzy

Z wykonywaniem władzy publicznej wiąże się odpowiedzialność – również w kontekście cywilnoprawnym. Nie chodzi jedynie o stosowanie przymusu kojarzone z działaniami funkcjonariuszy publicznych, czy wydawanie decyzji administracyjnych. Odpowiedzialność za wykonywanie władzy publicznej w rozumieniu art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego jest rozumiana szeroko i obejmuje ona między innymi czynności organizacyjne.