Status Rzecznika Praw Obywatelskich a wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2021 roku

Wstęp do problematyki. Rys historyczny

Myślę, że nie będzie nadużyciem już na samym początku niniejszego artykułu wskazanie, że większość krajów demokratycznych w swoim ustroju przewiduje miejsce dla rzecznika praw obywatelskich, zwanych najczęściej jako ombudsman.

Początki samej instytucji sięgają XVIII-wiecznej Szwecji. Po II Wojnie Światowej coraz wyraźniej wskazywano na konieczność powołania urzędu, którego celem była i jest po dziś, kontrola władzy i pomoc obywatelom. Organem tym był i jest Ombudsman. W Polskim ustroju prawnym urząd Ombudsmana, którym jest Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej, RPO), obecny jest od 1987 roku. Sam urząd utworzony został z dniem 1 stycznia 1988 r.

Funkcję Rzecznika Praw Obywatelskich pełni dr hab. Adam Bodnar. Jest to jednak stan przejściowy, gdyż jego kadencja upłynęła 9 września 2020 roku. Parlament jednak nie jest zgodny co do nowej osoby pełniącej tę funkcję na kadencję 2020-2025, co stało się podłożem do konfliktu prawnego a także politycznego, który w ostatnim czasie był przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Na rodzimym gruncie podstawa powołania i działania rzecznika zawarta jest w dwóch aktach prawnych- Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawie z 15 lipca 1987 roku o Rzeczniku Praw Obywatelskich

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

Najważniejsze ustrojowo dla urzędu RPO jest jego konstytucyjne umocowanie. Konstytucja określa tryb powołania RPO, jego zadania, cele, którymi ma się kierować podczas codziennej działalności a także czas trwania kadencji. Kolejnym istotnym konstytucyjnym przymiotem rzecznika jest jego immunitet, dzięki któremu Rzecznik Praw Obywatelskich nie może (z wyjątkiem przyłapania go na gorącym uczynku na miejscu przestępstwa i jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia dalszego prawidłowego toku postępowania) być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności.. Umiejscowienie pewnych zasad działania rzecznika, tak jak np. tryb jego powołania czy czas trwania kadencji w Konstytucji, która jest z pewnością stałym filarem ustroju państwa, sprawia, że jest on w swoich założeniach realnym strażnikiem praw i wolności obywatelskich.

Na gruncie niniejszego konfliktu istotne jest, że konstytucyjnie zagwarantowano, że Rzecznika Praw Obywatelskich wybiera Sejm za zgodą Senatu. Konieczne jest współdziałanie obu izb parlamentu (a przynajmniej brak sprzeciwu ze strony Senatu, wszak przewidziano, że w obliczu braku podjęcia uchwały w terminie miesiąca oznacza wyrażenie zgody przez tzw. izbę wyższą).

Istotne jest to o tyle, że Konstytucja RP generalnie jest konstytucją stałą. Od czasu jej uchwalenia nie była poddawana znacznym modyfikacjom, gdyż nie było większości w parlamencie, która mogłaby względnie swobodnie zmieniać jej treść, ze względu na kwalifikowaną większość konieczną do zmiany treści konstytucji (co najmniej ⅔ w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, art. 235 KonstRP)

Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich

Konstytucja kształtując w art. 208-212 podstawowe zasady ustrojowe RPO, szczegółowe kompetencje umożliwiające mu realizację ww. zadań.

Co do zasady RPO stoi na straży praw obywatelskich. Kompetencje swoje wykonuje za pomocą Biura Rzecznika oraz specjalnie powołanych do tego Biur Terenowych. Rzecznik przede wszystkim rozpatruje wnioski i zapytania obywateli. W celu realizacji swoich ustawowych zadań może albo podjąć sprawę, korzystając w tym celu z przewidzianych w ustawach procesowych instrumentów, poprzestać na wskazaniu przysługujących wnioskodawcy innych prawnych środków czy przekazać sprawę wg. właściwości.

W szczególności rzecznik może przedstawiać właściwym organom, i instytucjom oceny a także wnioski zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony wolności i praw człowieka i obywatela i usprawnienia trybu załatwiania ich spraw. Jednym z bardziej istotnych i realnych dla obywatela instrumentów, w które wyposażony jest RPO jest możliwość złożenia np. kasacji w sprawie karnej do Sądu Najwyższego.

Bezprzedmiotowa zdaje się dalsza kompleksowa analiza ustawy o RPO i wszystkich przysługujących mu kompetencji Na cele opisu niniejszego sporu kluczowe jest jednak przybliżenie art. 3 pkt. 6, zgodnie z którym dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika.

Podłoże konfliktu politycznego

Arytmetyka wyborcza po wyborach z 2020 roku jest dla obozu rządzącego bezlitosna. Co prawda rząd Zjednoczonej Prawicy uzyskał znaczną większość w sejmie, lecz w senacie przewagę mają senatorowie ugrupowań opozycyjnych (stosunek 52 do 48). W związku z powyższym brak było zgody obu izb parlamentu co do powołania nowego rzecznika praw obywatelskich.

W tym miejscu kluczowe i konieczne zdaje się przytoczenie ustawowych wymogów dla osoby RPO. Ustawa stanowi w art. 2, że “Rzecznikiem może być obywatel polski wyróżniający się wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym oraz wysokim autorytetem ze względu na swe walory moralne i wrażliwość społeczną.” Ponadto, konstytucyjnie zagwarantowano, że RPO ma być apolityczny i nie może należeć do partii politycznej czy identyfikować się z nią. Wynika to pośrednio także wymogiem wysokiego autorytetu i walorów moralnych.

Wymogi te są o tyle niedookreślone, że nietrudno jest tutaj o brak konsensusu co do np. wyróżniającej wiedzy prawniczej, czy co do wysokiego autorytetu ze względu na walory moralne. Sytuacja jest o tyle w impasie, że żaden z dotychczas przedstawionych przez Sejm kandydatów nie spełnia wymogów Senatu, co za tym idzie nie ma zgody Senatu na powołanie nowego Rzecznika.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, do czas uwyboru nowego RPO, tę funkcję pełni dr hab. Adam Bodnar, pomimo formalnego upływu swojej 5-cio letniej kadencji 9 września 2020 roku.

Sytuacja jest o tyle bezprecedensowa, że dotychczas (za wyjątkiem sytuacji po zmarłym w katastrofie smoleńskiej dr. Januszu Kochanowskim pełniącym urząd RPO od lutego 2006 roku) ewentualne pełnienie obowiązków na zasadzie art. 3 ust 6 nie trwało dłużej niż dwa- trzy miesiące. W sytuacji obecnej, brak jest perspektyw na wybór nowego rzecznika, a Adam Bodnar pełni swoją funkcję “do czasu objęcia urzędu przez nowego rzecznika” już ponad pół roku.

Wyrok Trybunału i jego skutek

W związku z przedłużającym się stanem, który zgodnie z pierwotnym zamysłem ustawodawcy miał być stanem przejściowym, Sejm zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją przepisu art. 3 ust. 6 ustawy o rzeczniku praw obywatelskich.

Przedmiotem badania ww. normy z związku z jej zgodnością konstytucją była jej zgodność z zasadą działania organów w granicach prawa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz z zasadą 5-cio letniej kadencji urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich.

Trybunał orzekł, że ww. norma jest niezgodna z konstytucją. Uznano, że kadencja to ściśle określony czas, którego przekroczenie nie jest dopuszczalne. Ma być ona gwarancją daną zarówno danemu organowi, jak i jego otoczeniu zewnętrznemu.

Nadmienić w tym miejscu należy, że przepis w obecnym brzmieniu funkcjonował od 1988 roku. Zdaje się zatem, że dopiero mając na uwadze praktyczne zastosowanie ww. przepisu w obecnym stanie faktycznym Trybunał za wnioskiem Sejmu powziął wątpliwości co do jego zgodności z konstytucją.

Co istotne, orzeczenie trybunału nie uchyla ww. normy. Jedynie wskazuje Parlamentowi trzymiesięczny termin na wprowadzenie w miejsce tej regulacji regulacji zgodnej z konstytucją. Co za tym idzie, przepis art. 3 ust. 6 ustawy o RPO wygaśnie dopiero 3 miesiące po wydaniu wyroku z 15 kwietnia 2020 roku. Niestety, bez uzasadnienia wyroku Trybunału zbyt wcześnie jest na jakiekolwiek zapatrywania co do nowej instytucji. Komentatorzy przewidują, że prawdopodobnie w ustawie wprowadzona zostanie instytucja pełniącego obowiązki RPO (p.o. RPO), którego wybór nie będzie obwarowany wymogami zgody sejmu i senatu co do osoby p.o. RPO.